Esse texto apresenta uma leitura contextualizada sobre a participação social nas políticas para a criança e o adolescente. Nosso objetivo é buscar demonstrar como, nos dias atuais, alguns elementos formadores dessa área de política apresentam dilemas para a participação social. Portanto, o texto busca fazer uma conexão entre o histórico da área e o seu desenvolvimento com alguns dilemas atuais para a participação social. Por Anderson Rafael Nascimento, Pós-doutorando em Gestão de Políticas Públicas (USP).
O histórico
A década de 80 e o momento constitucional foi um marco para a conexão entre participação social e política pública para a criança e o adolescente. Tudo iniciou com a Campanha “Criança Constituinte”, em 1986, que reproduziu 26 Comissões estaduais e envolveu cerca de 600 organizações públicas e privadas[i]. A Campanha teve maior repercussão a partir da adesão de 250.000 assinatura para a Emenda Popular “Criança-Prioridade Nacional”. Essa era uma proposta para a inclusão de um capítulo sobre crianças e adolescentes na Constituição Federal de 1988. Como a proposta de Carta Magna já estava extensa, os deputados constituintes ofereceram a alternativa de inclusão dos artigos da Emenda Popular em uma normatização específica e posterior. Nasceu daqui o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8.069/90) que foi a primeira normatização para uma política pública aprovada após a Constituição Federal. Portanto, em termos dos marcos legais da política pública para a criança e o adolescente, é possível verificar a influência da participação social em sua gênese. Mas, para além desses momentos iniciais, essas políticas públicas também reservam à participação social dimensões estruturantes que serão apresentadas a seguir.
Os caminhos da participação social
Os conselhos nacionais
A participação social na política para a criança e o adolescente acontece por meio dos espaços dos Conselhos dos Direitos de Crianças e Adolescentes e essa é uma primeira dimensão a ser considerada. Essas instâncias estão presentes nos diferentes níveis e respeitam as autonomias federativas. Para uma garantia uniforme de direitos no território nacional, como não há hierarquias no federalismo brasileiro, deveria ser estabelecida uma rede de comunicação entre o Conselho Nacional, Conselhos estaduais e Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Nos últimos anos, o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente empreendeu iniciativas nesse sentido, porém ainda falta uma sistemática permanente para esse contato. As iniciativas são parte de um projeto ou de uma ação específica, mas não uma política perene de contato e conexão entre os conselhos.
Como parte dessa rede de comunicação entre conselhos, seria fundamental a existência de diagnóstico sobre a situação da política e de suas instâncias. Para tentar suprir essa demanda, o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente desenvolveu a pesquisa “Conhecendo a Realidade”. A primeira edição da pesquisa foi realizada em 2006 e conseguiu mapear um universo considerável de municípios e estados[ii]. Na segunda edição, realizada em 2011, houve disputas dentro do Conselho e o relatório da pesquisa nunca foi tornado público. Não houve outras iniciativas de diagnóstico sobre os Conselhos da área da criança e do adolescente no Brasil. Portanto, o próprio Conselho Nacional não conhece de forma diagnóstica e sistemática como as instâncias de participação social em estados e municípios estão organizadas.
A rede de atendimento
A segunda dimensão da participação social na política para a criança e o adolescente se dá na implementação da política pública que pode ser realizada por organizações não-governamentais. Esse ponto traz elementos contraditórios para a participação social, pois muitas vezes, aquelas organizações que prestam serviços para a criança e o adolescente, são as mesmas que ocupam o espaço do Conselho. Portanto, as organizações podem se enfraquecer por não terem autonomia organizacional e financeira na prestação do serviço. Além disso, essas organizações podem evitar fazer frente aos interesses governamentais para buscar continuar sendo contempladas com recursos e projetos. Mais uma vez, o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente serve de exemplo, pois algumas organizações têm trocados seus representantes mais combativos por pessoas de perfil mais conciliador, buscando evitar tensionamentos com o governo e assim aproveitar/buscar recursos e projetos. Contudo, isso não é uma característica específica do Conselho Nacional, sendo bastante sentida nos conselhos estaduais e municipais.
Os fundos da infância e adolescência
Esse aspecto fica ainda mais agravado, se trouxermos a terceira dimensão da participação social nas políticas para a criança e o adolescente que são os chamados Fundos da Infância e Adolescência. Os Fundos setoriais tem o objetivo de receber destinação de recursos de imposto de renda de pessoas física e/ou jurídica e estão presentes nos diferentes níveis federativos. Os Fundos são recursos financeiros para deliberação exclusiva dos Conselhos dos Direitos.
Como é um recurso para uso exclusivo na política para a criança, é comum o interesse de organizações não-governamentais em se apropriar deles, inclusive aquelas que estão ocupando os assentos do Conselho. Percebendo essa interferência, o Tribunal de Contas da União (TCU) expediu, em 2010, o acórdão 810 recomendando que o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente e o Fundo Nacional do Direito da Criança e do Adolescente abstenham-se em celebrar contratos com organizações que tenham representantes no espaço do Conselho. Essa recomendação do TCU impactou outros níveis federativos e, consequentemente, os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente passaram a não ser ocupados por organizações que tinham interesse em acessar recursos dos Fundos.
A crise financeira e arrecadatória dos últimos anos apresenta outro dilema para esses fundos. Atualmente, está cada vez mais comum, o uso por parte de governos em outras despesas orçamentárias dos recursos disponíveis no Fundo dos Direitos da Criança e Adolescente. Os Conselhos dos Direitos na maioria das vezes detêm pouco poder para impedir essas manobras contábeis e ficam à mercê da vontade governamental.
Os conselhos tutelares
A quarta dimensão da participação social no ECA está relacionado com os chamados “Conselhos Tutelares” que existem somente no nível municipal. O fomento federal do final da década de 90 e início dos 2000, possibilitou a quase universalização dos Conselhos Tutelares e Conselhos dos direitos[iii].
Os Conselhos Tutelares são agentes comunitários que intervêm tanto nas instâncias de poder, pois requisitam serviços públicos, quanto na família, pois aplicam, conforme a necessidade, medidas de proteção (disponíveis no Livro II, Título II do Estatuto da Crainça e Adolescentes, nos artigos 98 à 102). Os Conselhos Tutelares são escolhidos em processo eleitoral e aqui ocorre um primeiro problema, pois muitas vezes os Conselheiros que obtém uma votação significativa são projetados como potenciais candidatos à cargos eletivos. O direito de candidatar-se deve ser uma garantia constitucional, contudo nesses casos de função dupla, pode ocorrer dos Conselheiros usarem o seu mandato muito mais para manter e conquistar mais votos do que para zelar pelo direito de crianças e adolescentes.
Um segundo aspecto problemático em relação aos Conselhos Tutelares é a condição dada por essa posição quanto a remuneração e ao trabalho. Muitos ocupantes desses cargos tratam essa condição como a sua profissão. Com isso, esses conselheiros, como forma de evitar tensionamentos com seu “empregador”, podem diminuir cobranças por serviços públicos para a criança.
No próximo dia 06 de outubro ocorrerá em todo o território nacional. Com a intenção de projetar o debate sobre a importância dos conselhos tutelares, assim como candidaturas compromissadas com a garantia e defesa do direito de crianças e adolescentes, a Rede Democracia & Participação lançou a campanha #PeloECAnosConselhosTutelares. Para mais informações acesse https://www.democraciaeparticipacao.com.br/index.php/mobilizacoes/conselhos-tutelares2.
Fóruns
A quinta dimensão da participação social nas políticas para a criança e o adolescente são os chamados Fóruns das Organizações da Sociedade Civil. Eles não estão preconizados em lei, pois dependem da autonomia de organização da sociedade civil. O Fórum Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Fórum Nacional DCA), por exemplo, nasceu em março de 1988 com a Campanha “Criança Constituinte” que foi citada inicialmente. Os Fóruns seriam tentativas de intermediação e de criação de consensos no nível da sociedade civil e em torno das políticas para a criança. Nos primeiros anos de existência o Fórum Nacional DCA não contou com formalização que só aconteceu 5 anos depois (1993), por meio da Sociedade Brasileira de Defesa da Criança e do Adolescente.
A década de 1990 marcou o período de início do Fórum, e foi um período de instabilidades sociais e políticas, vindas com o discurso neoliberal. Não demorou para aparecer questionamentos sobre a atuação do Fórum em sua função de intermediação de organizações da sociedade civil e na relação com os governos. Com isso, aos poucos, o Fórum Nacional DCA deixou de ter uma função política de denúncia e reinvindicação, para um papel de articulação para a execução da política.
O Fórum Nacional DCA é a estrutura que tradicionalmente cuida do processo de escolha das organizações da sociedade civil que ocuparão o Conselho Nacional. No início do Conselho, tentou-se fazer essa atribuição no texto do ECA, mas esse foi um motivo de veto por parte do Presidente Collor. Segundo o veto, uma lei não pode legislar sobre a forma de organização da sociedade.
Mesmo que não garantido por lei, a estrutura do Fórum é central na escolha das organizações da sociedade civil que ocupam o espaço do Conselho. Durante anos, ocorreu um acordo prévio no nível do Fórum que combinava sobre as organizações que ocupariam o Conselho. O problema central dessa negociação, que ainda representa um dos problemas desse Fórum de organização da sociedade civil, era que as articulações que tinham maior quantidade de organizações e mais votos como, por exemplo, as ligadas às Igrejas Católicas, passavam a dominar a estrutura do Fórum. Com isso, algumas pautas mais sensíveis para organizações religiosas, relacionadas com diversidade e sexualidade, por exemplo, travavam inicialmente no Fórum e consequentemente tinham dificuldade de avançar no espaço do Conselho.
Com isso, o Fórum é o interlocutor tácito do Conselho Nacional, diminuindo o acesso de uma articulação social mais diversificada nessa instância participativa. É estabelecida, assim, uma contradição em relação ao Fórum Nacional DCA, pois ao mesmo tempo em que ele é necessário enquanto organizador de parte das organizações da sociedade civil, ele passa a ser cada vez mais restrito para um conjunto de organizações. Além disso, é ainda mais restrito para aquelas que tem maior quantidade de votos, principalmente as organizações ligadas à Igreja Católica, com perfil menos denunciador e combativo.
A chegada nos conselhos dos direitos de organizações do terceiro setor de cunho empresarial é um movimento contemporâneo que se soma a esse perfil menos combativo dessas instâncias. Essas organizações dispõem de condições próprias de financiamento para sua incidência e advocacy. Com isso, essas organizações não passam pelos espaços dos Fóruns da sociedade civil e atuam de forma autocentrada.
Os dilemas da participação social na área
Passados quase 30 anos de existência do ECA, o que se verifica é uma diminuição da intensidade da participação social nas políticas públicas para a criança e o adolescente.
Os Conselhos dos Direitos em todas as esferas são estruturas deliberativas frágeis. Atualmente, o caso mais emblemático pode ser visto no Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente que, sob o Governo Bolsonaro, tem dificuldades de realizar plenárias mensais por falta de custeio por parte do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos.
A partir do caso das políticas públicas para a criança e o adolescente, verifica-se que a participação social, por mais que esteja inserida nos marcos legais e como política de Estado, ainda é dependente da agenda governamental. Mas, a participação social e a política pública estão relacionadas e, com isso, não se pode compreender os desafios contemporâneos da participação sem levar em conta a formação da política e suas heranças.
[i] Para saber mais: DOS SANTOS, Benedito Rodrigues. A implantação do Estatuto da Criança e do Adolescente. In: Os impasses da cidadania: infância e adolescência no Brasil, IBASE., ed. Graphos, Rio de Janeiro, 1992.
[ii] Para saber mais: http://polis.org.br/wp-content/uploads/Desafios-SGDCA-miolo-1.pdf.
[iii] Informação oral, Seminários Cebrap do 1o semestre de 2015. Conselhos gestores de políticas. (Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=CPHhECwh3xs. Acesso em: 19 de fevereiro de 2019).
